读《中国国家治理的制度逻辑》的一些笔记

最近断断续续地读完了周雪光老师的《中国国家治理的制度逻辑》这本书。周老师很慷慨地把原版电子版放在了他的网站上，很清晰排版也很舒服。当然，最重要的是，我可以不用想方设法从国内扛书了。iPad 12.9'的屏幕基本和打印出来的大小差不多，配上apple pencil很方便地做笔记，我居然就把这本近400页的书花了一个月看完了。

周老师是社会学学者， 所以这本书基本从社会学的角度来分析很多现象背后的形成原理。我没想到的是，社会学近二十年大量吸收经济学的一些方法和框架，比如贯穿本书的“激励理论”，从博弈论和信息经济学的角度来分析很多机制设计方面的原理。还好我有点这方面的功底，所以看起来倒是顺其自然，可以很愉快地享受个中逻辑而不是纠结于方法论。看完的最大感慨就是，原来如此。很多看起来很突兀的、尤其是在网络上被炒作的沸沸扬扬的，其实都是一些组织结构演绎出来的表象而已。透过现象看本质，周老师这本书确实很能帮我理解关于中国政府治理的背后逻辑，探究很多事情的必然性。虽然理解了也不见得可以改变什么，但至少站在一个更高的层面看问题也是很有意思的。更何况，很多道理背后都是相通的，理解这些逻辑本身也有助于我理解身边的一些其他类似的问题，比如公司内部组织结构的逻辑。

读了这么久，边读边思考，也做了一些笔记。再敲打一遍键盘，一是巩固记忆，二则也是为日后重读此类著作加快一些回忆。

1. 中国的三级治理模式：委托-管理-代理，和“官场市场双竞争”

从周黎安提出的我国官员的“晋升锦标赛”制度，到从传统的“委托-代理”两级制度拓展出来的委托-管理-代理三级治理，这些框架很有助于理解很多现象的出现。中央政府作为最终的委托方，承载着整个国家的责任——“国家承担着对外保卫国土疆界， 对内维护社会安定、经济发展、提供公共产品等一系列责任。” 在中国如此大的国土面积、人口数量和经济复杂度之下，中央政府“大政府”的治理规模的巨大可见一斑。相比而言，很多西方国家都是“小政府”的角色，比如欧盟分散于每个国家，比如美国联邦政府其实权力有限。

治理规模巨大就会受到诸多约束：信息流通不完全、激励体制不单一，诸如此类。因此，中央政府不可能以一己之力来管理偌大的国家，只能依靠“行政发包制”来委托地方政府和基层机构执行具体的行动。以中国的治理规模，地方政府其实完全可以媲美一个西方国家的规模，所以在此基础之上，产生了地方政府和基层机构之间的直接的委托-代理制度。因地方政府继承的是中央政府总委托指标，所以在三级治理模式下，又称之为“管理者”，因为他们不仅有寻找代理人的责任，还需要完成监督。

这个三级框架和分工其实很有助于我理解中央政府和地方政府之间的模式。周黎安提出中国现行的是“官场+市场的双市场竞争模式”，而官场在这里就是地方政府之间的竞争。这是一个很有趣的模式，打破了竞争缺失导致的生产效率下降。而中央政府的存在，给地方官员一个明确的晋升激励指标，使得他们有动力发展好地方经济和执行中央的政策。地区之间的竞争使得资源的分配更加有效，而不是单一政府垄断资源。

还有一个有趣的点。管理方其实是要负责考核的。对应公司内部结构，其实我们也有很多考核团队的存在，比如data scientist或者analyst很多时候一项任务就是衡量产出的有效性。他们一般是作为独立的团队存在，从而可以把信息有效地传送给其他组织和领导部门，而不是把坏消息都藏起来。某种意义上，大公司里面也实现着类似的三级治理体制，只是以不同的职位名称体现出来罢了。比如product manager其实就是这框架下的管理方，而engineer则是真正的代理人。

2. 非正式谈判与人情世故

看中国社会和官场，经常大家予以诟病或者津津乐道的就是其中交织的错综复杂的社会关系，或者叫人情世故。“八项规定”以前，公款吃喝的泛滥不仅浪费政府资源，更带来官员家庭本身的分崩离析。那这些社会关系存在的道理又是什么呢？一个层面，它们提供的是一个“非正式谈判”的场合。

非正式谈判自然是相较于正式谈判。红头文件是正式谈判，官员会议是正式谈判。很多时候，当上面的政策难以避免一刀切的问题的时候，如何执行就成为了管理方和代理方的回旋空间。这时候，正式的谈判可能没法给予灵活执行的空间，于是大家就需要非正式的场合来进行斡旋。公款吃喝也好，甚至行贿受贿也好，某种意义上都是在反映非正式谈判的存在和灵活度空间。

换到一个企业内部的场景，其实大部分事情也是靠着正式的制度文书行事（最典型的就是有关法律和财务的管理条例），而很多时候非正式谈判的存在给予了资源分配的灵活性（比如不同团队之间人员和资源的交换，不同层级经理之间的非正式谈判，不同内部组织之间的划线）。理解每个角色的主要激励和灵活空间，才能更有效率地在一个大规模的组织中寻找出路。这也是为什么，很多人近似刻板和不近人情的风格，反而会产生副作用，甚至一事无成。

3. 地方政府的资源约束

很多国家基础建设项目都是中央和地方资金分成投入的，这就考验到地方政府的筹款能力。很多名目繁杂的罚款和地方性行政收入，甚至挪动专项资金，都是地方政府在筹款的时候不得不采取的一些非正常手段。最近有个有意思的反转——地方准备从电商那里找一些税钱，而政策宣布没多久，税务总局就“叫停电商补税”。猛一看，这不是自己打自己脸吗？这其实反映的正是中央和地方激励的不同。地方缺钱，自然要找各种名目增加收入。中央要考虑大局和维持稳定，自然不会任地方肆意胡来。但中央也不是不知道地方的财政困难，所以很多时候，在一定程度内地方是可以灵活获得财政收入的。

最有意思的是，这是一个“达摩克利斯之剑”。由于信息的不对称，地方不会知道中央政府的界限在那里。他们只能一点一点试探，直到出事，然后中央政府叫停。

4. “一刀切”的中央政策与地方政府和代理人的合谋行为

回到治理规模。中央在很多时候，统揽全局，而做出的政策难免没法适应地方的具体情形，多少有一刀切之嫌。地方在实行的时候，一般还是会因地制宜，寻找一些灵活性。“认认真真走过场，踏踏实实搞形式”，这句话虽然听起来搞笑，但是确实是一个适应现实状况的理智选择的结果。

而在“委托-管理-代理”三级体制下，地方政府作为管理者，其实是有激励和代理合谋的。屡见不鲜的重大生产事故的瞒报，其实就是地方和代理人合谋的一个体现。一荣俱荣，一损俱损，地方政府的利益和代理者并不是一直冲突的，他们要一起对中央政府交差。

看到这里，面对很多媒体新闻，有的时候就开始理解为什么曝光出来的地方政府的行径往往引得众怒。中央政府的利益和大部分人的利益一般是一致的，而经过筛选曝光出来的一般都是反例，其中地方政府和中央政府的利益不一致，立马暴露在光天化日之下。念及年初武汉的疫情，一批批官员的撤换，其实一方面是病毒本身确实超越了以往的记录，而另一方面则是公共卫生一直是中央对地方考核的红线之一，一旦出事，就可能引起一票否决。地方政府若是能控制住事态，自然不会希望中央政府知道所有的信息和情况。控制不住之后，后果就如此了。多少也是一场赌局。

5. 文化观念在国家治理的角色

周老师有一点总结得很妙。“维系一统体制的两个核心组织机制，一是官僚制度，二是观念制度。”通俗说来，前者是按照条文规则运转的行政机器，而后者则是这套系统运转的时候起来约定俗成的框架。这里和企业文化有异曲同工之处。很多公司都有“洗脑”似的宣传过程，我一度觉得这就是形式主义，直到看到一句话，“企业文化决定了当领导者不在的时候，人们如何按照一个默认的框架做决策”。虽不是完全赞同，但这本书里面确实把儒家文化在中国古代帝国统治中的作用点了出来。在一个信息闭塞的年代，如何上行下效，很多时候靠的就是文化体系的传承。诸子百家，为何占有着先进的工程技术的墨家未能弘扬光大？某种意义上，对于国家的统治的需求可能远远胜于对于科学技术的需求。如果把文化看作一种双刃剑，这种自上而下的法则是不是决定了中国封建帝国时期不可能有着科学发展的激励呢？

6. 运动型治理机制

这其实是另一个很有意思的现象。我们偶尔看到自上而下的大规模整风，作为群众可能不明觉厉，但其实内部逻辑是对正常运转的庞大的国家机器的调整。当现行的官僚体制过于臃肿且利益偏离于中央政府的时候，最高管理者就不得不借助整风运动，来对这个大型机器的运转方向和模式进行调整。但是，政治动员治标不治本，一般只是短时期的特殊行为，不会长久地干预整个官僚治理体系的运转，否则既有的规则被打破，很多事情就无法实行，对整体的伤害会是巨大的。

换言之，政治运动是中央政府的“划线”行动，防止地方政府过于偏离主体政策的范围，同时也是维持中央政府权威和控制力的方式。当然我们也曾经付出过代价——“而群众运动一旦与官僚体制分离，即使毛泽东的卡理斯玛权威亦难以驾驭（王绍光 2009［2005］），最后以“文化大革命”的形式而走向极端。”

卡理斯玛权威翻译的其实不好，英文原文是Charismatic authority，基于领袖个人魅力的统治权威。

此外，很多高级官员的踉跄入狱，除了确实违法的一些行为之外，也是多少与在灰色地带的越线操作有关。大部分时间可能是可行的，甚至后面会被认可为合法行为，而少数不幸者就此牺牲仕途，也是先锋的悲壮。

7. 短期激励、多重目标和长期一致

中国现行的晋升锦标赛制度有年龄限制，所以对于官员来说，他们的主要激励并不是在如何真正造福于人民群众这个中央政府的长期终极目标，而是如何完成短期的指标实现晋升。比如教育、环保等等，需要几个任期才能看到结果的投入，相比于招商引资这种立竿见影的改变，自然是后者更容易获得官员的青睐。此外， 虽然中央政府一揽子打包的时候，给出的往往是多重目标，包括经济、文化、卫生、环境等等，但最终实现的往往是经济目标，这也是印证了博弈论里面的一个经典结论——多重目标的时候，往往只能实现其中一个，比如教师面对的科研与教学双重任务。当整个考核体系偏向科研的时候，教师其实是没有激励来花很多精力在教学上的，除非本身热爱或者不努力甚至没法达到基本的考核线。美国很多大学里面有专门的“教学岗”，这些人只需要被考核教学而没有文章发表的需要，所以他们反而有可能给出更好的教学质量。

这一现象回到国家治理，就演绎出了“官员行为表现出“渐进搜寻”（serial search）—即在解决问题时采用依次比较方式而不是全面寻找最佳解决方案和“反复解决问题”（repeated attack）的特点， 其注意力集中在简单、渐进的评估，以及那些可以缓解此时此地直接压力的可行性方案上。” 这一现象对于很多人来说屡见不鲜吧，毕竟我们对于大多数事情也是得过且过，个人的精力终究是有限的。具体到企业环境，中层管理者一般是最典型的代表，他们并没有被激励着完成公司最高层领导的终极目标，而是花大部分时间在完成很多基本任务上，因考核制度而形成了过于重视短期激励的现象。我最初观察到类似现象的时候，感慨着资源浪费和重复劳动，却一度以为是人的问题而不是制度的问题。后面才发现，归根结底还是考核制度的短期性，以及其衍生效果——只有达标短期利益的人，才能一步步被晋升上去，而他们惯有的模式已经养成，最终只能恶性循环了。很多人乐于乘着风口飞，就算风口过了，还强烈地依赖着过去的既有模式，没有察觉环境的变化。或者他们察觉了，但是无力切换，就此陷住。一命二运三风水，其实很多时候也就说的是这个事情。人生很多事情在于选择，而不在于能力，也是挺悲伤的。

8. 微观治理结构的一些观察

最后两章，周老师讲到了“村”这一微观主体。我其实不知道，“镇”其实是官僚体制的末尾，而“村”则是一个行为主体的概念了。集体投资和负债就可以发生在村这一级，比如著名的华西村。村一方面受到政府管理的激励，比如政治任务的摊派（村村通公路这种），另一方面也直接面对资源约束。其中非正式的社会联系和人情往来，在微观层面就发挥了巨大的融会贯通作用，否则可能完全没有流动性了。

而村委会选举制度从走形式到真正给予村民权利，也反映了随着经济发展和社会结构改变，村这一单元有了越来越多的自治权，和村民的利益更为一致。民主的作用在此展现，反映了一个集体的核心利益。这一块具体到了微观实施层面，书中很多田野观察的案例，还是蛮有启发性的。

尾笔

我其实没想到自己会花这么久看完这本书。很多书我可能看一半就停了，因为很多主要道理在前1/2就已经理清楚了，后面只是陆陆续续的一些细节。这本书看完，一是对这个问题本身有很多我所不了解的背景知识铺垫，所以想多看一些。二是，疫情期间出门的时间减少，又不需要通勤，多出来的时间正适合看书。有时候挺感激在学校时候各种稀奇古怪的训练的，接触了很多分析问题的框架和角度。近几年的一些人生经历和观察正好需要结合分析框架来内化，所以看一些自己本不熟悉的领域也是一种乐事。